Hemmelig rapport fra 2014: Eksportforbud av trygd var ulovlig

1. Hemmelig rapport fra 2014: Eksportforbud av trygd var ulovlig

Allerede fem år før Nav-skandalen sprakk, slo en intern utredning i regjeringen fast at Norges praksis med å nekte folk å ta med seg trygd til utlandet var i strid med EØS-avtalen.

«Innføring av bostedskrav eller direkte eksportforbud vil være forbudt etter forordningen, med unntak av de få situasjoner der forordningen unntaksvis åpner for slike krav», skrev en intern arbeidsgruppe i regjeringssystemet i 2014.

Likevel kom arbeidsgruppen til at det ville være mulig å utnytte handlingsrommet i EØS-avtalen til å lage egne norske unntak fra EØS-avtalens rett til fri bevegelse.

2014-rapporten har tittelen «Eksport av velferdsytelser».

Den har vært holdt hemmelig gjennom hele oppvasken etter at Nav-skandalen sprakk i 2019. Stortingets kontrollkomité ble også nektet innsyn i rapporten da Stortinget behandlet Nav-saken høsten 2020.

VG kjenner nå deler av innholdet i rapporten.

Nav-saken er omtalt som en av de største rettsskandalene i norsk historie. Et utvalg ledet av jusprofessor Finn Arnesen fikk i oppdrag å granske skandalen. Utvalget konkluderte slik:

«Fravær av kritisk tenkning, god organisering, og opptreden i samsvar med det ansvar de ulike organer har, har medført at EØS-rettens betydning har befunnet seg i blindsonen til nær sagt alle involverte».

I 2019 sprakk Nav-skandalen:I årevis – i hvert fall siden 2012, og muligens helt siden 1994 – har myndighetene vært i brudd med EØS-avtalen.

Norske trygdemottagere ble nektet å ta med trygdeytelser dersom de oppholdt seg i andre EØS-land. Dette gjaldt i hovedsak arbeidsavklaringspenger, sykepenger og pleiepenger.

Brudd på opplysningsplikten om utenlandsopphold ble fulgt opp på strengest mulig vis. Mange ble tiltalt og idømt fengselsstraff og inndragning fordi de likevel hadde reist ut av landet uten å varsle Nav.

7490 personer er identifisert som berørt av EØS-feilen, ifølge Aftenposten.

Men rapporten fra 2014 viser at arbeidsgruppen viet stor oppmerksomhet rundt de konkrete problemstillingene som skulle føre til at en rekke personer ble feilaktig dømt til fengsel.

VG har også omtalt ni varsler fra 2013 og utover som dreier seg om de samme problemstillingene.

I mars 2014 satte Solberg-regjeringen en arbeidsgruppe i gang for å finne ut hvordan man kunne lage flest mulig unntak fra hovedregelen om fri bevegelse mellom EØS-land. Den ble bestilt av to statsråder: Robert Eriksson (Frp) og Vidar Helgesen (H).

Oppdraget ble gitt internt til folk fra embetsverket i Arbeidsdepartementet og fire andre departementer, med bistand fra to advokater hos Regjeringsadvokaten.

I regjeringsplattformen fra 2013 hadde Solberg-regjeringen varslet «tiltak som kan begrense og stanse trygdeeksport, men innenfor de internasjonale avtalene Norge er bundet av».

Ferske tall viste da at anslagsvis syv milliarder kroner ble utbetalt fra det norske trygdesystemet til folk i utlandet.

Det Solberg-regjeringen ville til livs, var i første rekke EØS-borgere som hadde opparbeidet rettigheter til trygd fordi de arbeidet og betalte skatt til Norge.

Dersom de ble de syke eller arbeidsledige, kunne de ta med rause norske velferdsordninger til lavkostland. Dette ville regjeringen forsøke å begrense.

«Robust norsk økonomi, kombinert med økonomiske krisetider og høy
arbeidsledighet i andre deler av Europa, tilsier at personer fra andre EØS-land fortsatt vil komme til Norge for å arbeide. Andre faktorer som kan stimulere til mer arbeidsinnvandring, og deretter til mer eksport av velferdsytelser, er at Norge har et særlig høyt lønnsnivå og gode, universelle velferdsordninger», skriver arbeidsgruppen i innledningen.

Fordi Norge i EØS-avtalen hadde forpliktet seg til å legge til rette for fri bevegelse over landegrensene mellom EU-landene og EØS-landene Norge, Island og Liechtenstein, ønsket regjeringen å finne smutthullene i avtalen:

Arbeidsgruppen skulle finne ordninger som kunne begrense folks adgang til å ta velferdsytelser med seg til utlandet – forslag som kunne omgå hovedregelen om fri bevegelse.

Selv om bostedskrav eller direkte eksportforbud vil være forbudt etter EØS-retten, argumenterer 2014-rapporten for å finne andre forhold som kunne begrunne særnorske unntak fra hovedregelen om fri bevegelse. Det kunne være kontrollhensyn, trygdens økonomiske bærekraft, eller formålet med ytelsen, for eksempel å stimulere til arbeidstrening:

Arbeidsgruppen mente derfor at «Ikke ethvert bostedselement i en nasjonal trygderegel rammes (av EØS-avtalen), så lenge den nasjonale regel også, eller kanskje primært, begrunnes i andre forhold».

Ett avsnitt går rett inn i kjernen for det som i 2019 ble avslørt som trygdeskandalen i Nav:

«En spesiell side ved krav til faktisk opphold i Norge gjelder tilfeller med fravær fra landet som grunnlag for bortfall av en ytelse, i praksis fravær ved lengre ferieopphold eller annet utenlandsopphold. Arbeidsgruppen antar at EØS-retten gir statene relativt stor frihet til å fastsette slike begrensninger i retten til å motta en trygdeytelse ved fravær fra landet, forutsatt at reguleringen utformes på en ikke-diskriminerende måte», skriver arbeidsgruppen.

«Gruppen antar imidlertid at en innstramning her i første rekke vil ramme de som har medlemskap i trygden som bosatt i Norge, og at det derfor ikke vil være et godt tiltak for å redusere eksport av trygdeytelser», heter det videre.

I oktober i år, åtte år senere, har flertallet i Stortingets arbeids- og sosialkomité uttalt at dette premisset, for arbeidsgruppens utredning ikke var holdbart:

På trygdeområdet «har regjeringen ingen handlefrihet, men må gi samme rettigheter og plikter til alle EU og EØS-borgere».

– Døren inn til det såkalte handlingsrommet i disse sakene er nå stengt, sa saksordføreren Per Olaf Lundteigen (Sp) til VG.

Stortinget skal diskutere denne innstillingen kommende torsdag.

Den hemmelige rapporten viser at arbeidsgruppen var godt kjent med en sak fra 2009 der en svensk statsborger fikk avslag fra Nav på søknaden om dagpenger, mens han oppholdt seg i Sverige.

I 2013 uttalte EFTA-domstolen at Norge hadde feiltolket retten til å ta med dagpenger under arbeidsledighet til et annet hjemland. Den norske stats krav om opphold i Norge var ikke forenlig med EØS-regelverket, slo domstolen fast.

Denne saken er blitt regnet som et forvarsel om at Norge feiltolket EØS-retten i trygdesaker.

Likevel skulle det gå ytterligere seks år før trygdeskandalen kom for en dag.

I oktober gikk syv professorer på juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo ut i Aftenposten og ba om at dokumentet fra arbeidsgruppen må offentliggjøres.

De argumenterte med at hensynet til å verne om interne arbeidsprosesser i departementet og regjeringen kan ha veid tyngre enn hensynet til full opprydning.

Regjeringsadvokaten har nå delt en sladdet versjon av 2014-rapporten med saksøkerne i en ny Nav-rettssak, som kommer opp for Oslo tingrett i desember.

Foreningen Nav-Oppryddingen og flere av de som har fått sine fengselsdommer opphevet etter trygdeskandalen, har saksøkt staten og krevd at staten betaler oppreisning og forsinkelsesrenter til Nav-ofrene.

LES MER: